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Plan décennal d’éducation et de formation du ministère haïtien de l’Éducation : absence totale de vision

Plan décennal d’éducation et de formation du ministère haïtien de l’Éducation : absence totale de vision



Le « Plan décennal d’éducation et de formation 2019-2029 » du ministère haïtien de l’Éducation est-il porteur d’une vision conséquente de l’avenir du système éducatif national ? Cette question de fond mérite une ample réflexion. Ainsi, nous avons lu avec beaucoup d’intérêt et d’étonnement l’article rédigé par le bureau de communication du ministère de l’Éducation et de la formation professionnelle (MENFP), « Le MENFP boucle avec succès la première phase de révision du Plan décennal d’éducation et de formation », publié le 26 juin 2019 par l’agence en ligne HPN. Quelques semaines plus tard, c’était au tour de l’UNESCO de s’engager dans une logique de support à l’action gouvernementale. Signalons que ce support s’inscrit en porte-à-faux par rapport aux stratégies et objectifs de développement durable (ODD) et à l’agenda Éducation 2030 (ODD4), notamment « la feuille de route pour atteindre les 10 cibles associées à l'Objectif relatif à l'éducation et le Cadre d'action Éducation 2030, adopté en novembre 2015, qui fournit des orientations aux gouvernements et aux partenaires sur la façon de traduire les engagements en actes » (« L’UNESCO assiste à la priorisation des objectifs d’éducation d’Haïti », Port-au-Prince, 16 juillet 2019).

Nous avons relevé plusieurs artifices affabulatoires du MENFP et des agences internationales tentant de faire croire à un quelconque leadership du ministère de l’Éducation nationale, de certains de ses cadres et du titulaire démissionnaire. Et, plus encore, essayant de faire croire que le « Plan décennal d’éducation et de formation 2019-2029 » (PDEF) du MENFP répond aux objectifs de l’agenda Éducation 2030 et aux exigences de la feuille de route pour atteindre les 10 cibles associées à l’objectif relatif à l’éducation tel que défini par la communauté internationale et agréé par le gouvernement haïtien depuis novembre 2015.

En tout premier lieu, rectifions pour le public et les éducateurs haïtiens : le document récemment « validé » par certains bailleurs étrangers n’est pas le « Plan décennal d’éducation et de formation 2019-2029 » comme le prétend l’article, cité plus haut, rédigé par le bureau de communication du ministère de l’Éducation, mais seulement l’analyse sectorielle réalisée par la firme étrangère « Cambridge Education ». L’analyse sectorielle étant un élément préparatoire à l’élaboration du Plan.

En deuxième lieu, la séance de trois jours (10-12 juillet 2019) entre les membres du Groupe sectoriel sur l’éducation (GSE), regroupant exclusivement les bailleurs, quelques experts haïtiens et des cadres du ministère ne peut en aucun cas remplacer les « partenaires » et les « acteurs » du système dont parle le Secrétariat du GPE (PME (Partenarial mondial pour l’éducation) ou en anglais GPE (Global Partnership for Education), Commentaires initiaux sur le Plan décennal d’éducation et de formation (PDEF) – République d’Haïti, 16 novembre 2018). Surtout lorsque l’on sait que le document préparé par le MENFP n’est que le produit de quelques directions techniques du ministère sans la participation effective des représentants des 85% de l’offre scolaire que proposent les secteurs privé et non public de l’éducation haïtienne.

En troisième lieu, l’Union européenne avait prévu des fonds de quelques millions d’euros en faveur de l’éducation haïtienne via ce qu’elle appelle « la première tranche variable » de l’appui budgétaire de l’Union européenne. La validation de l’analyse sectorielle constituerait en effet une des conditions statutaires de décaissement de ce fonds en faveur du MENFP.

Enfin, la note du ministère et celle de l’UNESCO laissent entendre que suite à ces deux mini rencontres ayant porté sur l’analyse sectorielle réalisée par la firme étrangère « Cambridge Education », le ministère aurait finalisé son Plan décennal 2019-2029… Dans ce fouillis d’énonciations faites à la légère, les partenaires de la communauté internationale semblent estimer qu’ils ont un document autorisant la mise en œuvre des réformes de notre système éducatif et que celui-ci autorise les décaissements prévus.

Il y a lieu de reprendre l’essentiel des « Commentaires initiaux sur le Plan décennal d’éducation et de formation (PDEF) – République d’Haïti, 16 novembre 2018 » émis par le PME (Partenariat mondial pour l’éducation). En effet, suite à la soumission de la « Version 2 » du document du « Plan décennal » daté d’octobre 2018, le PME a relevé les grandes failles du plan (aucun des 7 critères d’évaluation utilisés n’a été jugé satisfaisant). Des partenaires haïtiens du secteur privé avaient également partagé leurs préoccupations face au projet que le MENFP avait mis plus de trois ans à produire en vase clos avec ses directions techniques. Ils avaient obtenu du ministre la création d’un comité qui devait participer à la mise en place du GLPE-H (Groupe local des partenaires de l’éducation-Haïti) qui, à son tour, devait participer à l’élaboration du Plan sectoriel d’éducation à l’horizon 2030 tel que prévu par les ODD.

Les défaillances du Plan
S’appuyant sur le Guide pour la préparation d’un plan sectoriel d’éducation, le Secrétariat du Partenariat mondial pour l’éducation a procédé à une évaluation approfondie du PDEF pour voir dans quelle mesure il propose 1) une vision d’ensemble, 2) un plan stratégique, exhaustif, fondé sur des données et des analyses fiables, et 3) présente un caractère réalisable : c’est-à-dire s’il est adapté au contexte et s’il tient compte des disparités et opportunités du milieu. Suite à son analyse, le Secrétariat a identifié dans le « Plan décennal d’éducation » soumis par le MENFP sept défaillances graves :

1. Vision : on constate une absence chronique de vision globale et, à cet effet, le Secrétariat du PME a proposé « la mise en place d’un travail approfondi avec l’ensemble des partenaires du secteur afin d’améliorer la qualité générale du document et sa structure, notamment en intégrant des données fiables issues des conclusions des études existantes afin de renseigner [sur] la situation actuelle du secteur et formuler des réponses adéquates destinées à l’ensemble des enfants haïtiens, développant ainsi des politiques à l’égard des écoles publiques et non-publiques. Le second point primordial à prendre en compte concerne la nécessité de construire, sur la base de données fiables, une théorie du changement qui soit capable d’articuler une chaine de causalité cohérente entre l’identification des stratégies, le choix des cibles et objectifs à atteindre et les programmes qui seront mis en œuvre pour y parvenir. » (« Partenariat mondial pour l’Éducation, Commentaires initiaux sur le Plan décennal d’éducation et de formation (PDEF) » – République d’Haïti, 16 novembre 2018)

Cette absence de vision globale explique certainement pourquoi le ministère de l’éducation persiste à dénommer « Plan décennal » et à limiter les efforts de changements proposés à une période de 10 ans dans le seul secteur de l’éducation. Or la majorité des acteurs et partenaires des systèmes éducatifs à l’échelle planétaire ont convenu d’appeler « Plan sectoriel d’Éducation à l’horizon 2030 » visant une période d’une quinzaine d’années d’efforts réunissant tous les secteurs pour intervenir en synergie et en profondeur de façon à mettre leurs systèmes éducatifs à la hauteur des défis des Objectifs de développement durable (ODD) à l’horizon 2030.

2. Portée stratégique et exhaustive : la proposition de plan (PDEF) étale une portée et une structure restreintes qui ne dessert qu’une partie de l’offre scolaire. En effet, il « ne se focalise pas sur l’immense majorité des établissements qui accueille les enfants haïtiens, à savoir les écoles non-publiques » qui desservent plus de 85% de l’offre scolaire. C’est à se demander si ce plan que contemple le MENFP ne s’adresse qu’à cette portion congrue de la population scolaire qui fréquente les écoles publiques. Le Secrétariat dit avoir observé des stratégies « ambitieuses », mais l’absence de priorisation fondée sur une simulation financière qui pourrait en assurer la pertinence ne garantit pas la cohérence et la soutenabilité des efforts.

Le MENFP dit vouloir augmenter l’offre scolaire publique, mais aucune stratégie réaliste n’est développée à cet effet pour garantir la qualité de cette nouvelle offre et encore moins son financement. Le « Plan décennal d’éducation et de formation 2019-2029 » ne présente aucune stratégie pour contrôler la qualité dans l’ensemble des écoles, publiques et non-publiques, fonctionnant anarchiquement à travers le pays. Le défi que représente aussi la grande disparité entre les écoles n’est pas convenablement abordée, c’est à dire en proposant des solution visant à créer « un modèle unique » d’école de qualité accessible à tous les enfants quels que soient leurs origines sociales, économiques et géographiques et quelque soit leur genre.

3. Analyse sectorielle : les insuffisances graves de « L’analyse sectorielle » qui ne fournit pas les « informations fondamentales relatives à l’accès, l’équité et la qualité du système » dans toutes ses composantes (du préscolaire à l’enseignement supérieur en passant par l’école professionnelle) sont relevées par le Secrétariat du Partenariat mondial pour l’éducation. La faiblesse des données empiriques entrave de toute évidence toutes les composantes du projet de plan. Il faut signaler à ce niveau les problématiques incontournables qui grèvent toute tentative d’amélioration ou de changements profonds d’un système qui au final produit essentiellement un échec éducatif monumental pour la société haïtienne : les études les plus sérieuses démontrent en effet que moins de 5% des enfants composant la population scolarisable d’Haïti arrive à terminer avec succès un cycle d’études les habilitant à intégrer positivement en y contribuant la vie sociale, économique, politique et culturelle.

Dans ces circonstances, lorsque l’on connait leur importance pour le système éducatif pris de manière globale, l’on se demande comment peut-on traiter aussi légèrement le fait que dans le PDEF, nombre de questions majeures ne trouvent pas de réponse adéquate : l’aménagement linguistique en salle de classe ; les outils d’enseignement (manuels, documentation, accès à l’information…) ; la qualification des enseignants et cadres du système ; l’accès universel et l’échec scolaire massif ; les objectifs fondamentaux de la scolarisation et sa place dans la société haïtienne (formation classique traditionnelle ou formation technique et professionnelle) ; et l’inéluctable question de la place de l’université haïtienne (formation, recherche, production) dans le processus de création d’un système scolaire au service de la société haïtienne. L’absence de traitement approprié de ces questions fondamentales dans le « Plan décennal » atteste d’une absence avérée de vision et de leadership du ministère de l’Éducation nationale.

Pour pallier cette faille monumentale de l’analyse sectorielle, le Secrétariat du PME a suggéré de s’« appuyer sur des données issues des conclusions des études existantes », de « renseigner [sur] les indicateurs clés dans les domaines relatifs aux scolarisations, à l’efficacité interne, à l’équité et aux disparités, au niveau des acquis scolaires, au contexte macroéconomique ainsi qu’aux coûts et financement du secteur » et de « proposer une analyse/un bilan des principales réformes et politiques mises en œuvre au cours des dernières années ». C’est dans ce cadre restreint d’amélioration de l’analyse sectorielle que l’UNICEF a fait appel à l’expertise de Cambridge Education.

4. Programmes et stratégies d’implantation : le moins qu’on puisse dire, c’est que les programmes et les stratégies qui doivent donner vie au « Plan décennal d’éducation » sont présentés de manière inégale et ne soumettent pas les éléments d’analyses de base permettant l'établissement des priorités et des cibles des plans d’action. Il est malheureux que les élaborateurs du PDEF n’aient pas consulté les documents fondateurs des Objectifs de développement durable, dont Haïti est signataire, et tout particulièrement de l’ODD4 consacré à l’éducation. Ils auraient mieux compris l’impérieuse nécessité de fonder l’ensemble du PDEF sur une profonde réflexion sur le changement et sur un large partenariat avec toutes les parties prenantes au système éducatif. En effet, comme proposé pour la poursuite des ODD, il importe notamment de pouvoir justifier ces priorités à travers l’élaboration d’une théorie du changement susceptible d’expliquer les différentes hypothèses et objectifs qui les sous-tendent. Aussi, il faut déplorer l’absence de cadres logiques, de théories de changements et d’éléments d’opérationnalisation des programmes permettant de prioriser et d’arbitrer la budgétisation.

5. Équité, efficience et résultats d’apprentissage constituent des défis majeurs du système éducatif haïtien et doivent faire naturellement l’objet de propositions vigoureuses pour y faire face. Celles-ci doivent être fondées sur les analyses appropriées qui pourraient identifier les causes sous-jacentes. En l’absence de l’analyse sectorielle appropriée et de l’analyse causale qui en découle susceptible d’identifier toutes barrières à une scolarisation universelle et à une éducation de qualité, il est difficile de déterminer quelles sont les meilleures stratégies susceptibles de répondre véritablement aux causes avec efficacité et efficience. Selon le Secrétariat du PME, le PDEF propose de nombreux programmes et définit des cibles, des listes d’activités sans les relier aux problèmes identifiés dans la section d’analyse. Le PME estime que « les stratégies proposées sont en général assez évasives et certaines ont des cibles très ambitieuses sans indication de la situation actuelle (valeur de référence, « baseline »). Plus de détails sur les valeurs de référence dans chacun des domaines d’intervention sont nécessaires pour évaluer la faisabilité des interventions proposées.

6. Financement : Le Secrétariat affirme dans son évaluation du « Plan décennal d’éducation » que « les données clés concernant le cadrage macroéconomique, les dépenses publiques de l’éducation (courantes et d’investissement) ainsi que les différents coûts unitaires par niveaux d’enseignement et l’évolution et la prévision des financements extérieurs sont manquantes, ce qui ne permet pas d’évaluer le caractère réaliste et soutenable du coût du [PDEF] ». À ce niveau, il recommande encore de renforcer l’analyse sectorielle « avec des données de base concernant le contexte macroéconomique du pays, l’évolution des dépenses publiques consacrées au secteur de l’éducation ainsi qu’avec des informations sur les financements extérieurs disponibles pour les premières années de mise en œuvre ». Il propose aussi de procéder à une simulation financière permettant d’identifier les sources financières diversifiées internes et externes indispensable pour assurer un financement sans interruption.

7. Suivi et évaluation : la production de rapports annuels fiables et produits à temps sera indispensable pour assurer un suivi efficace du « Plan décennal d’éducation ». Or on a constaté des lacunes majeures au niveau de la capacité de collecte et de traitement des données et les mesures de mitigation de ces faiblesses par des mesures de renforcement de capacités ne font pas partie du PDEF. De plus, les indicateurs de suivi et évaluation doivent refléter les « théories de changements » qui doivent guider le Plan, or celles-ci ne sont pas identifiées.

En conclusion, cette dernière version du « Plan décennal d’éducation » préparée suite à une révision de l’analyse sectorielle par une firme étrangère, approuvée par quelques membres du cabinet du ministre démissionnaire et les bailleurs externes ne répond pas aux exigences de large participation du Partenariat mondial pour l’éducation. Il est évident que la préparation du PDEF n’a pas répondu à un processus participatif impliquant un large éventail d’intervenants : gouvernement central, société civile, syndicats d’enseignants, administrations publiques décentralisées, organisations non gouvernementales et partenaires du développement…

Enfin, il y a quand même lieu de se poser la question à savoir à quel titre un ministre démissionnaire d’un gouvernement décrié par la population peut signer un document de l’importance d’un tel « Plan » qui engagera le système éducatif pour les décennies à venir ?

Par Robert Berrouët-Oriol
Linguiste-terminologue
Montréal, le 8 août 2019




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