Dans la société haïtienne actuelle, les analyses oscillent entre l’état des lieux et les propositions de réforme. À cet égard, Chantal Volcy Céant n’a pas manqué de mettre les points sur les i, à travers des raisonnements intelligents, rigoureux et remarquables sur la Constitution.
Je suis régulièrement sur les réseaux sociaux la chronique du Carnet du vendredi de Madame Céant sur les questions constitutionnelles. Parmi les vingt-quatre textes de réflexion, tous de belle facture, qu’elle a produits, il en existe un qui a particulièrement attiré mon attention, le numéro 11 du 11 mars 2026 intitulé « Institutions indépendantes : faut-il les inscrire dans la Constitution ? ». Ce thème prend tout son sens à la veille du 39ᵉ anniversaire de la charte fondamentale du pays.
Malgré mes réserves sur certaines remarques, qui n’enlèvent rien à la richesse de sa pensée, je trouve ses observations particulièrement pointues lorsqu’elle retrace l’évolution de la pensée des législateurs à travers les Constitutions de 1946, 1957, 1964, 1983 et 1987. Son analyse mérite d’être saluée dans un contexte marqué par l’hésitation entre les partisans du maintien du dernier texte constitutionnel et ceux qui souhaitent son abandon.
Cependant, pour revenir à la question posée dans son dernier texte, Mme Céant rappelle que c’est avec la Constitution de 1946 apparaît, pour la première fois, la reconnaissance d’organismes autonomes ou indépendants chargés d’exercer certaines fonctions de contrôle, de régulation ou de garantie de l’intérêt public ; mais pour ce qui est du Conseil électoral permanent, il a fallu attendre 1987.
Elle a clairement posé la mission et le rôle de ces institutions en rappelant que : « L’autonomie renvoie généralement à une capacité de gestion propre dans l’exercice d’une mission publique, tandis que l’indépendance implique une protection plus forte contre toute intervention du pouvoir politique dans l’exercice des fonctions de l’institution. »
Une autonomie fictive
Cette définition est précieuse, car un flou persistant a toujours entouré la nature exacte de leur statut juridique. Dans le prolongement de sa réflexion, que je partage, j’ajouterais que cette imprécision n’est sans doute pas fortuite : elle semble avoir été entretenue pour permettre à l’exécutif d’intervenir politiquement, au moment jugé opportun, au cas par cas. Si l’on prend, à titre d’exemple, l’institution de l’organisme électoral provisoire, pourtant éminemment politique par nature, force est de constater que celui-ci n’a jamais joui ni d’une véritable autonomie ni d’une réelle indépendance. Cette situation traduit l’ambiguïté de l’attitude des Haïtiens face à cette innovation institutionnelle et à l’évolution politique qu’elle sous-tend, depuis l’adoption de la Constitution de 1987.
Pourtant, le texte constitutionnel, de même que l’ensemble des lois, décrets, décrets-lois et arrêtés relatifs aux élections, ont proclamé l’indépendance du CEP à l’égard du pouvoir exécutif. Dans les faits, cependant, l’organisme électoral provisoire s’accommode de la logique des autorités, hostile à l’établissement d’un organe permanent, lequel exigerait bien davantage de rigueur juridique que d’arrangements, voire de compromissions.
Je parle ici en connaissance de cause : souvent, le pouvoir exécutif ne contrôle ni ne dirige ouvertement les décisions du CEP ; il agit plus subtilement pour parvenir à ses fins. Mais il arrive aussi que les membres de l’institution électorale n’attendent même pas d’être sollicités par l’exécutif et anticipent ses attentes. Ils vont jusqu’à aliéner leur indépendance et leur autonomie, dans l’espoir d’assurer leur place au sein d’un éventuel organisme électoral permanent. Cela constitue l’une des principales raisons qui entravent la mise en place de cette structure permanente, pourtant prévue par les textes mais délibérément écartée. Son application, continuellement différée au gré des intrigues politiques, a fini par consacrer la permanence du provisoire depuis quarante ans, sur le fondement de l’article 289 instituant le Conseil électoral provisoire. Une clause transitoire dont la durée n’a cessé d’être indûment prolongée.
La question de l’autonomie et de l’indépendance politique du CEP, comme celle des institutions dites indépendantes, dépasse la manière dont on les perçoit ou les inquiétudes qu’elles suscitent quant à leur fonctionnement. Autrement dit, elles ne sont pas aussi autonomes qu’on le pense.
Il faut aussi se garder de les ranger dans une même catégorie, car les institutions autonomes doivent être examinées au cas par cas. L’intérêt général n’est pas administré uniformément ; il varie selon la nature et le statut de chaque institution. Il n’est pas rare que, dans certains organismes autonomes, le pouvoir politique intervienne à sa convenance en matière financière, notamment lorsque ces institutions ne bénéficient pas d’un budget propre suffisant, intégré au budget général de la République, à l’instar du CEP. Et lorsque l’État consent à leur accorder des ressources, il ne le fait souvent qu’en fonction de ses propres intérêts.
Il est vrai, comme le soutient Céant, que « ces évolutions traduisent une idée importante du constitutionnalisme moderne : certaines fonctions de l’État — comme l’organisation des élections, le contrôle des finances publiques ou la protection des droits des citoyens — gagnent à être confiées à des institutions bénéficiant d’une certaine indépendance à l’égard du pouvoir politique. »
Le traditionalisme constitutionnel, qui énonce les grands principes fondamentaux relatifs aux trois pouvoirs, a évolué : il n’est pas demeuré figé depuis le milieu du XXᵉ siècle. Il importe de rappeler que le constitutionnalisme moderne est né en 1787 avec la Constitution fédérale des États-Unis, une première dans l’histoire, suivie par celle de la France en 1791, dans le sillage de la Révolution de 1789. Sans oublier la Constitution de 1801, portée par le général Toussaint Louverture, dans laquelle l’autonomie évoquée frôlait déjà l’idée d’indépendance à l’égard de la métropole. Comme le souligne Céant, l’approche contemporaine tend à consacrer l’existence d’organismes autonomes ou indépendants, investis de missions de contrôle, de régulation et de garantie de l’intérêt public.
En effet, jadis, le contenu principal de la Constitution demeurait inscrit dans le cadre classique d’organisation des pouvoirs de l’État, à savoir les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Cette évolution s’est amorcée avec la Constitution de 1946, comme l’a fort justement relevé Mme Céant. La Constitution ne se borne plus alors à énoncer les grands principes fondamentaux appelés à régir durablement l’organisation de l’État ; elle prévoit aussi que la loi fixe, avec précision, les conditions et les modalités nécessaires au fonctionnement des pouvoirs publics et de l’administration.
Un risque d’inflation constitutionnelle
Frappée par le vent de la modernité constitutionnelle, de la Constitution de 1946 à celle de 1987, la norme fondamentale s’est enrichie par l’inscription d’organismes autonomes dans le texte. Cependant, cette dynamique institutionnelle semble, jusqu’à ce jour, ne pas avoir produit les résultats escomptés. Elle apparaît parfois comme un empilement d’idées dans lequel le domaine de la loi se perd au sein même de la Constitution et perturbe considérablement sa fonction première. Sans vouloir écarter certains acquis de la modernité constitutionnelle, il semble néanmoins que certains d’entre eux provoquent prématurément la nécessité d’une révision constitutionnelle, alors même que les grands pouvoirs de l’État ne seraient pas nécessairement concernés.
À mon avis, Madame Céant met très justement en lumière le risque qu’entraînerait l’inscription systématique de chaque nouvelle institution indépendante dans la Constitution. Une telle logique ferait dépendre toute création organique d’une révision constitutionnelle, alors même que ce type d’ajustement pourrait relever du domaine législatif. Dès lors, l’enjeu ne réside pas seulement dans l’alourdissement du texte constitutionnel, mais aussi dans sa rigidification excessive, au point de contraindre sa modification chaque fois que l’architecture institutionnelle connaît une évolution.
Enfin, elle ne s’arrête pas là. La spécialiste développe une conception de l’indépendance fondée sur des principes devant garantir aussi bien les institutions anciennes que les nouvelles, notamment l’autonomie fonctionnelle dans l’exercice de leurs missions, la protection du mandat de leurs membres et l’existence d’une ligne budgétaire propre. Tout cela devrait conduire à laisser à la loi le soin de créer les organismes publics et d’en déterminer le fonctionnement.
Ici, je présume déjà que la protection du mandat — souvent liée aux élections, au renouvellement, aux décisions, aux sélections et au choix des institutions politiques — renvoie bien souvent à des blocages systémiques. Car cette absence de mesure, qui pousse les plus forts à vouloir tout accaparer, révèle un problème de mentalité vorace observé dans la société haïtienne.
En tout état de cause, la question demeure entière : « La Constitution doit-elle multiplier les institutions indépendantes, ou devrait-elle plutôt garantir les principes qui assurent leur indépendance ? », s’interroge, d’une part, Madame Céant. Et, d’autre part, faut-il concevoir la Constitution comme un texte qui énumère des institutions, ou comme un texte qui établit les principes destinés à guider durablement l’organisation de l’État ?
Dr. Emmanuel Charles
Juriste et politologue
